作者介紹：

武守晨，山東大學法學院2021級法律碩士（法學）研究生。

摘要：檢察公益訴訟作為新生事物，其制度優(yōu)化和運行模式仍需在實踐中繼續(xù)探索。將檢察公益訴訟的領域拓展到反壟斷領域是一個大膽的嘗試，這不僅需要充分的論證說理，也需要先行試點。探究將行政機關納入民事公益訴訟，通過檢察機關和行政機關的合力，可以更高效地制止壟斷行為，對于行政機關完善相關監(jiān)督機制也有莫大的意義。反壟斷公益訴訟在吸收現(xiàn)有經(jīng)驗的基礎之上，定能維護消費者權益，為我國營商環(huán)境的優(yōu)化保駕護航。探索構建一個具有中國特色的檢察公益訴訟制度，乃檢察機關肩負的時代使命。

關鍵詞：反壟斷；檢察公益訴訟；營商環(huán)境；檢察機關

一、引言

2019年2月25日，習近平總書記主持召開的中央全面依法治國委員會第二次會議強調：“法治是最好的營商環(huán)境”。2020年1月1日正式施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定了市場主體應該遵守法律法規(guī)，履行安全、質量、消費者權益保護等方面的法定義務，以及規(guī)定了政府有關部門對于市場經(jīng)濟活動中的壟斷行為的預防和制止義務，為營造公平競爭的市場環(huán)境、優(yōu)化營商環(huán)境提供了制度保障。國務院總理李克強向十三屆全國人大五次會議作政府工作報告時表示“加強反壟斷和反不正當競爭，依法平等保護企業(yè)產權、自主經(jīng)營權和企業(yè)家合法權益，營造各類所有制企業(yè)競相發(fā)展的良好環(huán)境”。由此可知，有效預防和制止市場中壟斷行為關乎公平競爭的市場環(huán)境的營造，同時也關系著消費者權益的有效保護。

當前，檢察院提起民事公益訴訟改革正在如火如荼地進行。從2015年7月1日起施行的《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》到2021年《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等規(guī)范性文件是其主要的專項性規(guī)范依據(jù)。檢察公益訴訟制度歷經(jīng)頂層設計、法律授權、試點先行、立法保障、全面推開等階段，走出了一條具有中國特色的公益司法保護道路。凡重大改革都要于法有據(jù)。在制度設立之初，依據(jù)《民事訴訟法》第58條的規(guī)定，檢察公益訴訟案件的受理范圍只有生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護以及國有土地使用權出讓等領域。隨著個人信息保護法、軍人地位和權益保障法、未成年人保護法等法律的制定或修訂，檢察公益訴訟的受案范圍已經(jīng)拓展到包括安全生產、英烈保護等九大領域。檢察公益訴訟受案范圍的逐步拓展，證明檢察公益訴訟制度是真正扎根中國大地、能夠切實維護社會公共利益、讓人民群眾滿意的制度。黨的十九屆六中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”，同時中共中央印發(fā)了《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》，強調要積極穩(wěn)妥拓寬公益訴訟案件范圍，總結實踐經(jīng)驗，完善相關立法。筆者認為，除現(xiàn)行法律規(guī)定的受案范圍之外，反壟斷領域是人民群眾在維護公共利益的痛點、難點和熱點領域，也應當是檢察公益訴訟發(fā)揮重點作用的領域。筆者將從反壟斷檢察公益訴訟的必要性、可行性以及細化具體制度三個方面展開論述，以期能夠為拓展檢察公益訴訟案件范圍、營造公平競爭的營商環(huán)境、切實維護社會公共利益奉獻自己的綿薄之力。

二、反壟斷檢察公益訴訟的必要性

反壟斷公益訴訟是指由于行為人排除或限制市場競爭的行為，使市場競爭機制遭受嚴重扭曲，進而使社會經(jīng)濟公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或者團體為維護社會經(jīng)濟公共利益而向法院提起訴訟的制度。

（一）壟斷行為危害社會公共利益

《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）第三條規(guī)定，壟斷行為包括：1.經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議；2.經(jīng)營者濫用支配地位；3.具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中。壟斷行為的表現(xiàn)形式多種多樣：服務價格不合理、服務事項不明確、服務質量沒有判斷標準等等。筆者認為市場主體實施壟斷行為一方面損害了消費者群體的利益，另一方面破壞了市場整體的競爭秩序，不利于行業(yè)發(fā)展。盡管理論上對于社會公共利益的界定仍然存在一定的爭議，但是筆者認為壟斷行為本身就打破了良好的市場秩序，嚴重破壞法秩序。對于法秩序的嚴重破壞以及對現(xiàn)實消費者群體利益的損害就足以認定壟斷行為損害了社會公共利益，并且會造成嚴重的后果。我國相應的法律規(guī)范賦予了相關部門對于市場中的壟斷行為予以預防和制止的權利義務，同時國務院設立反壟斷委員會，負責組織、協(xié)調、指導反壟斷行為。這不僅有基于優(yōu)化營商環(huán)境的考量，還有基于維護社會公共利益考量。

（二）消費者群體利益保護

隨著當代科技的發(fā)達、大規(guī)模的經(jīng)濟開發(fā)和基礎設施建設、大量生產、大量消費的流通消費體制等急劇的社會發(fā)展與變遷，在財富增長積累和日常生活變得便利的同時，也引發(fā)了嚴重的對消費者權益的結構性侵害等社會問題。壟斷行為侵犯眾多消費者利益時，具有不特定性、隱秘性，而且較一般侵權行為而言，實施壟斷行為的一方地位明顯優(yōu)越。在這種“現(xiàn)代型訴訟”的案件中，按照傳統(tǒng)訴訟的方式，雙方當事人的力量對比過于懸殊。證據(jù)以及必要的科學知識往往集中分布在作為加害方的市場主體手中，作為原告的消費者勢單力薄，往往會面舉證困難的處境。消費者起訴市場主體之前，基于成本收益的考量，消費者的權益雖然受到了侵害，但是大概率會選擇放棄訴訟；即使選擇提起訴訟，也不一定能夠取得預期效果。在孫某訴北京愛奇藝科技有限公司一案中，原告孫某在購買VIP服務后，愛奇藝公司仍然在播放視頻時插入廣告。一審判決被告賠償原告孫某30元。孫某不服提起上訴，二審法院綜合案件情況，做出了維持一審判決的判決。原告孫某花費大量時間、精力成本，而得到的判決結果僅僅是判決被告賠償其30元，其余訴訟請求并沒有得到支持。筆者認為，該案被告就有憑借其壟斷地位，隨意降低用戶服務標準的行為。殊不知，這樣的判決會極大地打擊消費者維權的動力，“忍一忍就算了”的心態(tài)將會在消費者群體中肆意蔓延。如此一來，壟斷主體將會更加猖獗，變本加厲。

三、反壟斷檢察公益訴訟的可行性

如何更好保護公共利益，構建更加和諧的社會關系，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，是促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定的必然要求。正如前文所述，黨的十九屆六中全會通過對《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“拓展公益訴訟案件范圍”，為公益訴訟制度的發(fā)展指明了前進方向。將反壟斷領域納入公益訴訟案件范圍絕非空穴來風。檢察公益訴訟包括兩種，一種是民事公益訴訟，另一種是行政公益訴訟。《反壟斷法》中規(guī)定，國務院設立反壟斷執(zhí)法機構負責反壟斷執(zhí)法工作。

檢察公益訴訟的分類正好與《優(yōu)化營商管理條例》中對于政府部門的授權相契合，相關政府部門有對市場主體壟斷行為的預防、制止義務，而檢察機關則監(jiān)督相關部門的職責履行。檢察機關基于保護社會公共利益，積極開展公益訴訟工作，拓展公益訴訟案件范圍。這無疑會有助于檢察公益訴訟制度目的的實現(xiàn)，對于優(yōu)化營商環(huán)境有所裨益，能夠更加有效地保護社會公共利益。最高人民檢察院陸續(xù)發(fā)布的公益訴訟指導案例，不僅涉及傳統(tǒng)領域，也涉及諸如“個人信息保護”等的新興領域。這都是檢察公益訴訟在諸多領域可行的表現(xiàn)。市場主體對于法律秩序本身的破壞已經(jīng)危害了社會公共利益，檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，當然有權力對于實施壟斷行為的市場主體提起民事公益訴訟，切實維護諸多現(xiàn)實消費者群體的利益；另一方面，檢察機關對于行政機關的不擔當、不作為、亂作為的行為，當然也可以提起行政公益訴訟。

四、反壟斷檢察公益訴訟制度細化

檢察機關在九大領域取得的重大勝利，推動了檢察公益訴訟的發(fā)展。行政機關在履行職責的時候，可能會面臨種種困境。諸如行政機關體制的軟弱、行政監(jiān)督的缺位與低效以及市場經(jīng)濟中行政機關執(zhí)法的地方保護主義等等。正是因為面臨種種困境，行政機關可能在執(zhí)法的過程中出現(xiàn)“有心無力”或者“無心無力”的尷尬境地。不僅不能承擔起維護消費者合法權益的重任，因其不擔當、不作為的行為還造成對社會公共利益的損害。這無疑不利于我國營商環(huán)境的優(yōu)化，不利于法治政府、法治社會的建設。正因如此，檢察公益訴訟可以彌補行政機關執(zhí)法力度不足的現(xiàn)狀，且檢察機關在人力、財力、物力、調查取證以及訴訟能力上都足以抗衡壟斷主體。在實踐中，壟斷行為不僅包括市場壟斷，還包括行政壟斷。在反壟斷的執(zhí)法過程中，檢察機關參與監(jiān)督非常必要。

檢察機關提起公益訴訟屬于“督促之訴、支持之訴”，筆者認為有必要梳理一下反壟斷公益訴訟的具體操作路徑。2021年全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件16.9萬件，其中民事公益訴訟類立案2萬件，行政公益訴訟案件類立案14.9萬件。行政公益訴訟案件占據(jù)了公益訴訟案件的88%左右。由此可見，檢察對于提起行政公益訴訟情有獨鐘。但是，筆者想另辟蹊徑，探索在反壟斷領域的特色公益訴訟。

筆者認為，在反壟斷公益訴訟領域，檢察機關應當采取“重民輕行”的策略。檢察機關在發(fā)現(xiàn)市場中存在壟斷行為時，首先應當提起民事公益訴訟。當然在提起公益訴訟之前需要履行訴前公告程序。如若在公告期間，如若有社會組織（主要是行業(yè)協(xié)會）申請?zhí)崞鸸嬖V訟，檢察機關可以支持其提起民事公益訴訟；如若在公告期間內，沒有社會組織申請?zhí)崞鹈袷鹿嬖V訟，檢察機關可以徑行提起對于市場主體的民事公益訴訟。結合已有案件數(shù)據(jù)情況來看，大部分社會組織或囿于人力、財力、物力的方面的限制，或者基于其他因素的考量，社會組織提起民事公益訴訟的數(shù)量較少。當前我國社會組織發(fā)展尚不成熟，大部分民事公益訴訟案件是由檢察機關主導。但是檢察機關也不能放棄訴前程序的履行，在公益訴訟制度發(fā)展成熟以后，社會組織定能發(fā)揮其積極作用。在民事公益訴訟中，起訴主體可以提起恢復原狀、損害賠償?shù)仍V訟請求。但是需要注意的是，在反壟斷領域能否提起懲罰性賠償?shù)脑V訟請求？筆者認為是可以的。限于篇幅，在此不再展開論述。

行政機關應當以特殊的身份參與到民事公益訴訟中，因為反壟斷與行政機關本身聯(lián)系緊密。行政機關參與到民事公益訴訟中，一方面可以更高效率地保護消費者權益，另一方面其也可以借助民事公益訴訟發(fā)現(xiàn)本身機制存在的問題，方便其有針對性地進行整改。筆者認為，行政機關參與到反壟斷公益訴訟中“百利而無一害”。不僅有助于依法行政，而且有利于及時預防和制止壟斷行為。只有在必要的情況下，反壟斷行政公益訴訟才可以被提起。之所以采取不同于其他領域的公益訴訟的制度設計，是因為我國反壟斷起步較晚，行政機關在實踐中執(zhí)法亦不成熟，如果貿然提起行政公益訴訟，不僅會導致檢察機關與行政機關的關系惡化，也不利于維護政府的公信力和法律的權威。

五、結語

凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在檢察公益訴訟工作全面推開以來，辦案數(shù)量逐年增多。將公益訴訟拓展到反壟斷領域是大膽嘗試，需要理論界的接續(xù)努力。貫徹落實檢察公益訴訟“守護人民美好生活”的光榮使命。筆者僅僅從檢察公益訴訟的角度出發(fā)，論證了反壟斷公益訴訟的必要性、可行性以及對于具體制度細化的問題發(fā)表了自己拙見。筆者認為，反壟斷公益訴訟大有研究之處，我們要繼續(xù)發(fā)揚“把論文寫在祖國的大地上”的精神，立足于我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，探索出適合我國國情的反壟斷檢察公益訴訟制度，為優(yōu)化營商環(huán)境保駕護航！

參考文獻

[1]張明華：《反壟斷公益訴訟制度初探》，載《燕山大學學報》2003年2月第1期。

[2]王亞新、陳杭平、劉君博：《中國民事訴訟法重點講義》，高等教育出版社（第二版），第142-143頁。

[3]陳云良：《反壟斷民事公益訴訟：消費者遭受壟斷損害的救濟之路》，載《現(xiàn)代法學》2018年9月第5期。

[4]王輝、韓榮：《檢察公益訴訟新領域探索正當性分析》，載《檢察日報》，2021年2月25日。

本文為第二期“法苑爭鳴”征文活動優(yōu)秀文章選登，因篇幅限制，注釋省略，以參考文獻呈現(xiàn)，原文詳見【附件】。文章內容僅代表作者個人觀點，謹供各位讀者閱讀評鑒。

文/武守晨

校對/李子麟